非典型肺炎與特區管治危機

註：本文只代表作者個人意見，與香港大學立場無關。本文經删節後在《明報月刊》同時發表。

非典型肺炎肆虐香港，已經是鐵一般的事實。仍然有待考證的，只是源頭與醫治的問題。至於特區政府是否陷於管治危機之中，好像肺炎事件一樣，不認還須認，特區政府的管治威信已經所餘無幾。究竟是肺炎事件觸發了特區的管治危機？還是特區管治無方造就了肺炎事件？這就要從縱橫兩軸去分析過去年半的民情走勢。

先從橫向分析，特區政府權力架構大抵可以粗糙地從權力總核心開始，向外擴展為五個層次：

一．特首董建華本人，從民望的角度看還可包括特首夫人董趙洪娉；
二．三個「問責司長」；
三．十一個「問責局長」，附加其他行政會議成員；
四．各部門主管，連同醫管局等權力機構的領導階層；
五．一般公務員和前線員工。

從縱向分析，讓我們先研究一下特首董建華是如何掉入深淵。董建華陷進管治危機，大抵始於18個月前，即2001年9月前後。圖表顯示，2001年9月至11月期間，根據由筆者主持的香港大學民意研究計劃的定期調查顯示，董建華的民望連續三個月在低於50分的水平徘徊，這就是第一浪危機，應該是反映了巿民對董建華接近五年來施政的不滿。

2001年12月至2002年7月，特首的民望回升至50分以上。該段「蜜月期」的出現，大抵是因為董建華在尋求連任特首期間作出了一點自我批評和許下了一些新的承諾。董建華在7月1日的就職演辭中說會「急市民所急，想市民所想」，又謂要「改變施政作風，全面掌握和吸納民情民意」云云。

可惜，董建華當時草草推出來的高官問責制，其實就是緩急不分、霸王硬上弓。在人腳未穩、制度未明的情況下，董建華又犯了急就章的錯誤。問責制的推行變成了讓他開脫以前過失的藉口。董建華在成功連任後即向立法會解釋，推行問責制是要「使到特區政府的領導層理念一致，方向明確；民情在心，民意在握」。意謂以前的班子和他意見不合，因此未能順利施政。

不過，問責制實行不足一個月，就出現了「仙股事件」；然後是公務員立法減薪事件，和基本法第23條的爭拗。董建華沒有速速正視該等問題的嚴重性，反而認為是磨合的問題，因而押後了本應在10月發表的施政報告。他在10月1日的國慶酒會上說：「社會各界對23條立法的諮詢文件良好反應及支持，實在令人欣慰。」特首繼續脫離群眾，做不到「民意在握」。

因此，特首的民望在2002年8月至2003年1月期間，便再次回落至46至50分之間，管治危機已逐步逼近。2003年1月，姍姍來遲的施政報告原來乏善可陳，3月份的財政預算案亦無以突破。更有甚者，特區第三號人物財政司司長梁錦松突然被揭發稅前買車，非典型肺炎又連珠爆發，特首的民望便每況愈下，連續三個月只有45分或以下，特首根本無以服眾。

董建華未能服眾，其他核心人物又如何？根據香港大學民意研究計劃的長期調查顯示，相對於十三個「問責官員」，董建華的民望長期接近包尾。在4月初，財政司司長梁錦松得40.4分排行榜末，而董建華則與「仙股事件」後一蹶不掁的財經事務及庫務局局長馬時亨同得41.3分，倒數第二。這就形成兵強將弱的格局，是特區政府管治危機的另一特點：特首無法駕馭自己委任的官員。

其實，三個「問責司長」中，除了律政司司長梁愛詩因為「胡仙事件」和「人大釋法」而長期積弱外，政務司司長曾蔭權和財政司司長梁錦松本來相當有為，可以負起凝聚權力核心的任務。只不過，由於曾蔭權留有前任政務司司長陳方安生的影子，屬於港英舊部，自然不能與董建華的領導「理念一致」。董建華以問責制架空曾蔭權，破格提攜梁錦松，把商場文化引入權力核心。表面是推動新思維，實則是破壞了行之有效的文官問責文化。梁錦松由公開私人戀情，到處理「仙股事件」，以至後來的失言失信，其實就是董建華引入商界「新思維」的副產品。倘若特首是眾望所歸，則司長的小小過失自然不會變成管治危機，公僕的團隊精神亦得以確立。

此外，董建華管治的另一特色，就是無法凝聚整個公僕體系的支持。透過一系列的制度改革、減薪裁員和空降部長，特區政府與基層員工的關係陷入前所未有的低潮。2002年7月8日，數萬名公務員上街示威，正正反映了公務員對上下削權和商人治港的不滿。

幾乎可以這樣說：董建華的民望低落，已累及司長和整個政府。三司的民望現在只有靠曾蔭權勉強支撐，但亦孤掌難鳴，獨力難支。圖表顯示，特首民望其實是與政府的威信同步起跌。在董建華的民望低於50分時，巿民對政府的滿意程度不及20%。董建華的民望跌至於45分以下，政府的聲望便只餘大概10%。

從非典型肺炎的處理過程，可以看出特區政府當前的管治危機。首先，是特區中央有心無力。就算方向正確，奈何特首和司長的民望低落，說話根本上沒有說服力。相反，前線醫護人員的努力，甚至是對上級的指摘，就博得巿民莫大同情。就連被特首民望拖累的衛生福利及食物局局長楊永強，評分也要比董建華高出兩級。董建華愈是君臨天下「指令」司長局長處理這個那個，便愈是惹起巿民的不滿。

其次，特區政府經常進退失據。剛說不會停課，兩天後又改口。剛說過無須隔離，隨即又要封鎖淘大花園，一天後更要嚴令遷出。剛說了「政府已掌握問題的癥結」，和「不久便有好消息」，但改天又說「仍然未能說已經有效控制該疫病」。特區政府對疫情民情的掌握，老是比形勢落後。

其三，大抵是由於愛面子，特首總是喜歡隱惡揚善，不肯認錯。當醫學專家屢次警告疫情已經擴散至社區，政府還是不肯承認，錯失了堵截疫症的機會。翻查特首的講話，老是充滿著「高度重視」、「大力支持」、「非常鼓舞」、「治療非常有成效」、「看到勝利的曙光」、「對整個形勢有很好的掌握」、「我有充份的信心」等等沒有內涵的保證。當傳媒引述他說「我們在淘大時我們開始時較為被動，但現在我們對高威閣方面我們就十分主動地工作」，特首辦就要速速澄清特首並非承認他以往反應過慢。

其四，由於特首不敢開罪北京，面對中央領導人總是唯唯諾諾，揣摩上意。其實，特首早在3月19日便乘參加人大閉幕之便，在北京會見了新任國家主席胡錦濤及總理溫家寶。更在一日前「主動聯絡了」中央衛生部張文康，但都只是「要求成立更緊密的機制」。還要等到4月11日才與廣東省達成共識，成立專家小組，絕口不談疫症是否從中國傳入的問題。特首完全沒有勇氣把香港人珍惜的國際視野推介給中央政府。及至世衞在中國查證，胡錦濤親自關注疫情，並以開放的態度面對國際社會，更在4月13日在深圳召見了董建華後，董建華才敢說「特區政府現階段仍然未能說已經有效控制該疫病」，又在4月16日承認「疫情比較反覆」。中央最近撤換了衛生部長張文康和北京市長孟學農，香港巿民拍案叫好，董建華一定酸在心裏。

肺炎事件道出的管治危機，既有遠因，亦有近況。本來，香港巿民和專業人士完全有能力立足世界，建設中華。疫症蔓延期間醫護人員的專業精神，微生物學家的頂尖研究，傳媒的求真精神，以至政府部門在處理疫情的透明度，香港與國際社會的接軌等，完全可以帶動中國的文明開放。可惜，我們的特首習慣了「背靠內地」，不敢說「不」。既賠上了個人的聲譽，亦磨滅了香港在「一國兩制」下的優勢。

特區政府的管治危機，其實也是「一國兩制」發展的絆腳石。特首要負責，中央也不能掉以輕心。